Administrer la IVe République

Coordonné par Marc Olivier Baruch et Vincent Duclert

La Quatrième République fut-elle l’âge d’or de l’administration française ? Aux lendemains de la Libération, après les épreuves de la crise économique et de la guerre mondiale, l’heure est en France à la reconstruction et à la rénovation. Mais le nouveau régime politique se révèle rapidement instable et incapable de résoudre les crises qu’il doit affronter jusqu’à celle qui, en mai 1958, verra son effondrement politique et institutionnel.

Pourtant ce régime sut conduire les réformes de structure indispensables au redressement du pays, à commencer par les nationalisations et la planification. En matière d’administration, la modernisation était aussi à l’ordre du jour, avec la création de l’ENA et la promulgation d’un statut des fonctionnaires abrogeant celui mis en place par Vichy.

Ces succès sont-ils à inscrire à l’actif de gouvernements pourtant éphémères, ou à l’influence bénéfique de hauts commis, gardiens du bien public au milieu des vicissitudes du jeu politicien ? C’est par l’étude socio-politique des administrations de la IV e République et des agents qui les servent que ce numéro de la RFAP tente de répondre à cette question.

De l’exercice des fonctions de coordination et de contrôle par l’administration centrale jusqu’aux périphéries de l’État dans les territoires des colonies – où se déploient ceux qui plus tard piloteront les administrations de mission, notamment dans le domaine de l’urbanisme – leurs auteurs analysent les enjeux et ressources mobilisés par les acteurs, comme les stratégies institutionnelles et pratiques administratives qu’ils mettent en oeuvre.

À travers l’ENA des premiers temps, bien différente de celle d’aujourd’hui, l’adaptation plus ou moins réussie de l’administration préfectorale, ou la professionnalisation des secrétaires de mairie, on voit se dessiner les nouveaux rôles des serviteurs de l’État et des collectivités locales. En même temps, la promesse non tenue de rénovation de l’organisation municipale ou les grèves, souvent dures, qui marquèrent le service public sous la IV e République, éclairent les aléas que la modernisation administrative a rencontrés dès son origine. Les études réunies ici mettent ainsi en évidence que l’histoire de l’adminis- tration ne se comprend pas sans la prise en compte des changements institutionnels, mais aussi politiques et sociaux, du monde au sein duquel elle s’inscrit.

Marc Olivier Baruch, Vincent Duclert

Les études de la IVe République ont longtemps été caricaturales, critiques et largement téléologiques, bloquant la compréhension de cette période clé. Une véritable histoire politique de l’administration de la IVe République permettrait au contraire de montrer comment, face au blocage des institutions, les serviteurs de l’Etat ont contribué à la modernisation de la France. Cette histoire globale doit s’attacher aux pratiques de l’Etat conçu comme système administratif et pour cela aux acteurs, aux stratégies qu’ils développent, aux lieux qu’ils investissent et aux ressources qu’ils mobilisent. Cette démarche permettrait en outre d’éclairer les aléas que la modernisation administrative a rencontré dès le début.

L’expérience de P. Cortesse dans la haute administration, en particulier à la direction du budget, éclaire « de l’intérieur » le système administratif de la IVe République. Elle permet de montrer non seulement les différentes facettes du fonctionnement de cette direction et les cadres de pensée des fonctionnaires qui la peuplent, mais aussi son rôle dans la création d’institutions de modernisation de l’économie (comme le Plan ou le SEEF) et de procédures budgétaires. Ce faisant, cette expérience permet de mieux mesurer l’influence déterminante de l’administration de la IVe République sur les pratiques administratives ultérieures. Mais aussi de souligner une carence traditionnelle de l’action administrative : l’oubli de l’histoire.

Le personnel du ministère des finances sous la Quatrième République. Le cas des contrôleurs des dépenses engagées

Sébastien Kott

Les contrôleurs des dépenses engagées, dont la fonction est bien établie depuis 1922, deviennent contrôleurs financiers avec le décret du 23 janvier 1956. Cette transformation sémantique apparemment anodine reflète en réalité l’accélération de la modernisation des finances publiques et plus généralement de l’administration durant les années cinquante. Car ce changement de titre, et la création du corps des contrôleurs financiers, permettent de mettre en avant la mission d’analyse, de conseil et d’expertise, qui leur est désormais reconnue, et l’abandon de la conception juridico-comptable du contrôle qu’ils exerçaient jusque-là.

Jeanne Siwek-Pouydesseau

Le problème des traitements des fonctionnaires s’est posé avec une acuité particulière à la Libération, compte tenu de l’effritement du pouvoir d’achat et du reclassement des différentes catégories dans une grille indiciaire unique. Si dans un premier temps les grèves catégorielles l’ont emporté, la nécessité d’actions communes aux différentes organisations est rapidement apparue. Cependant, cet apprentissage de la grève s’est avéré difficile : le refus de toute coopération entre la FEN et la CFTC d’une part, et surtout entre FO et la CGT d’autre part, a considérablement affaibli l’impact des mouvements intercatégoriels. La IVe République n’a donc connu que des grèves morcelées et peu efficaces.

Jean-François Kesler

L’ENA est une création de la Libération. Fondée sur la critique du régime antérieur, elle vise à unifier le recrutement de la haute fonction publique d’Etat, à le démocratiser et à rénover la formation. De 1946 à 1958 l’ENA ne change pas fondamentalement, grâce à la stabilité de l’équipe dirigeante : durant cette période sont préservés le profil humaniste et généraliste des élèves et l’esprit de la Libération. Des évolutions s’amorcent cependant, déterminées par les évènements extérieurs à l’école, notamment le phénomène communiste. Mais ce sont aussi des problèmes récurrents qui émergent, comme la difficile conciliation entre classement et formation.

Si, durant la Quatrième République, l’institution préfectorale paraît se renforcer, une approche sociologique montre que ceci n’est qu’apparent. En effet, deux changements ont lieu.

Emmanuel Bellanger

L’étude, en banlieue parisienne, de la fonction du secrétaire de mairie, trait d’union entre le haut fonctionnaire de la sous-direction des communes de la préfecture, l’élu local et l’administré, montre la poursuite, sous la IVe République, de la dépolitisation des modes de fonctionnement de l’administration communale. Malgré les différentes turbulences politiques qui ont marqué cette période, les modes de recrutement des secrétaires de mairie se sont stabilisés et la professionnalisation s’est accentuée, garantie notamment par la tutelle exercée par la préfecture. La poursuite de ce mouvement de professionnalisation contribue à l’essor d’une légitimité politique et technique partagée entre les maires et les secrétaires généraux.

Les désillusions réformatrices — Le thème de la réforme municipale dans la France de l’après Seconde Guerre mondiale

Renaud Payre

La création en 1945 du Conseil des services publics départementaux et communaux montre une redéfinition du rôle du ministère de l’intérieur vis-à-vis des collectivités locales. Elle illustre plus largement une transformation des modalités de régulation de l’action publique et de la décision, dans la mesure où l’on passe d’une régulation par les élus à une régulation par les hauts fonctionnaires. Bien que cette transformation ne soit pas soudaine, elle annonce néanmoins les expériences modernisatrices des premières années de la République gaullienne et notamment les volontés de proposer une profonde réorganisation communale en écartant les groupements d’élus.

Renouveler l’encadrement pour transformer l’organisation ?Une recette mise à l’épreuve dans le contexte municipal

Céline Desmarais

Dans les politiques publiques, comme dans les discours savants, le rajeunissement est trop souvent considéré comme une mesure susceptible en elle même d’apporter du renouveau. Cependant, dans le contexte municipal, le changement des personnes n’a pas les effets escomptés : d’une part, les jeunes encadrants n’adoptent pas davantage que leurs aînés de nouvelles conduites et de nouveaux rôles ; d’autre part, si le niveau de diplôme et les éléments du parcours professionnel contribuent à l’évolution des rôles, c’est surtout à travers un ensemble de relations complexes qui mettent au premier plan l’appartenance statutaire et les positions au sein de l’organisation.

L’histoire sociale des pratiques professionnelles de l’urbanisme dans les années soixante et le début des années soixante-dix montre le rôle important des cadres de l’administration coloniale des territoires d’Afrique noire française. A leur retour, ces administrateurs de la France d’outre-mer et les ingénieurs des Ponts et Chaussées coloniaux ont en effet pris place au sein d’organismes périphériques, dits de « mission », nouvellement créés, chargés d’élaborer et de mettre en œuvre la modernisation matérielle de l’espace national. L’expérience de la brousse coloniale, semble ainsi participer, au travers des parcours de ces agents, d’une culture professionnelle de la mission, envisagée comme un anti-bureau, et caractérisée par un refus des formes traditionnelles d’action administrative