Synthèse et recommandations
Les besoins satisfaits par les services postaux ont évolué à travers les âges en fonction des progrès techniques et du développement de la société. La communication devenant une fonction économique essentielle, les gouvernements ont considéré progressivement les services postaux comme un facteur important de cohésion nationale. Organisé autour d'un réseau humain à fort rendement d'échelle, ce secteur permet de maintenir en permanence un service sur l'ensemble du territoire capable d'acheminer, au moyen de tournées régulières, de très grandes quantités de courrier. Les obligations de service public, comme la péréquation tarifaire géographique ou l'obligation de desserte quotidienne, ont conduit les pouvoirs publics à intervenir fortement dans le secteur, les postes devenant des administrations dont l'objectif financier était d'équilibrer leurs comptes, voire de participer au financement du budget des États.
Ce secteur se trouve aujourd'hui à une période charnière de son histoire et l'organisation qui était restée relativement stable sur une longue période se transforme assez radicalement. Ces changements s'observent aussi bien dans la nature des services offerts que dans l'organisation industrielle du secteur. L'activité postale constitue une réalité économique composite à l'intersection de nombreux autres secteurs. Sous la pression de la demande, notamment celle des entreprises qui génèrent la plus grande partie du trafic, et qui exigent une qualité croissante de service, les métiers postaux évoluent en incorporant de nouvelles technologies y compris sur leur métier de base et se dirigent vers des segments de marché plus capitalistiques (fret express, prestation logistique, etc.).
De nouvelles opportunités de développement sont offertes au secteur postal, bouleversant ainsi les frontières traditionnelles. L'activité du courrier qui représente le cœur du métier postal est en forte évolution. Elle apparaît de plus en plus comme un moyen de communication industriel émis en grande majorité par les entreprises. Même si le marché de la correspondance (essentiellement des lettres jusqu'à 20 grammes) reste encore prépondérant c'est la publicité adressée, qui constitue le marché le plus dynamique.
Dans ce contexte, l'organisation du secteur postal en Europe est passée, en quelques années, d'une logique de coordination, voire de coopération entre les différents monopoles nationaux, à une logique plus concurrentielle. S'étant restructurées, certaines des postes historiques changent de comportement : les firmes en place dans le secteur développent des stratégies de croissance externe et les alliances internationales se multiplient, même si les postes restent encore fortement marquées par leur caractère national. La globalisation de l'économie et les changements fondamentaux qui traversent le secteur des communications, obligent les entreprises du secteur à s'engager hors de leurs frontières et à investir dans de nouvelles activités. Ce basculement a été favorisé par l'abandon du statut d'administration des postes mais aussi et surtout par la nécessité pour elles de trouver de nouvelles capacités de développement. Ces entreprises doivent faire face à la concurrence qui se fait plus vive autant sur le segment de la lettre, avec l'arrivée des nouvelles technologies, que sur les paquets et la messagerie express en raison de l'efficacité des concurrents privés présents aux frontières traditionnelles du secteur postal.
La politique postale européenne, qui débuta avec le Livre vert de la Commission en 1992, a accompagné voire accéléré ces évolutions. Initialement, cette réflexion trouvait son origine dans la volonté d'apporter des réponses aux problèmes auxquels étaient confrontées les postes nationales face au développement de la concurrence privée. Par la suite, l'objectif principal de la directive sur les services postaux de décembre 1997 sera de garantir un service universel de qualité au sein de la Communauté européenne, à un prix abordable, sous condition de viabilité économique de l'opérateur tout en mettant en place un processus de libéralisation graduelle du secteur. Ce texte définit : les services susceptibles d'être réservés aux prestataires du service universel ; les conditions régissant la prestation des services non-réservés ; les principes tarifaires et la transparence des comptes pour la prestation du service universel. Ce texte impose aussi la fixation de normes de qualité pour la prestation du service universel, la mise en place d'un système visant à assurer le respect de ces normes, la création d'autorités réglementaires nationales indépendantes des opérateurs et encourage l'harmonisation des normes techniques. Ce texte réduit enfin le périmètre du monopole juridique du courrier. Ce dernier est défini sur la base du principe de proportionnalité selon lequel les droits exclusifs et spéciaux, qui restreignent la concurrence, ne sont justifiés que s'ils sont nécessaires au maintien du service universel. Toutefois, le processus de libéralisation du secteur, initié par la directive, n'est pas terminé selon les annonces de la Commission européenne et les visées de certains États membres, la directive prévoyant que le Parlement et le Conseil se prononcent sur la poursuite du mouvement au plus tard le 1er janvier 2000 (date repoussée à la suite du renouvellement de la Commission), notamment en réexaminant les limites de prix et de poids à appliquer en 2003 pour définir le service réservé (date fixée également pour envisager la libéralisation du publipostage et du courrier transfrontalier.) En France, l'ensemble de ces évolutions oblige à clarifier plus nettement les relations entre l'État et La Poste. Le dossier de l'évaluation des flux financiers entre eux est en débat au sein de l'administration. Il a des enjeux financiers et budgétaires considérables. Les évaluations disponibles des coûts des missions de services publics assumées par La Poste et de leur degré de prise en charge par l'État restent très discutées et difficiles à établir. Ces évaluations mériteront d'être réitérées fréquemment alors qu'avec l'ouverture accrue à la concurrence, ces relations font, et feront, encore l'objet de nombreuses interrogations et contestations. Ces dernières se manifesteront, aussi bien du côté des opérateurs privés, redoutant les distorsions de concurrence telles les subventions croisées ou les aides d'État déguisées, que du côté de l'entreprise elle-même, lorsqu'elle craindra que ses relations avec l'État ne s'établissent à son désavantage et génèrent des handicaps. Même si ces relations tendent à se normaliser, notamment dans le cadre du récent contrat de Plan, le processus de clarification reste encore inachevé.
La définition des contributions de La Poste à l'aménagement du territoire et la question corollaire du financement du réseau sont sans aucun doute les points qui font encore le plus de difficultés. Or, ce sujet très sensible, pour les élus locaux, devra nécessairement être abordé, d'autant qu'il pose des problèmes aussi bien du point de vue de la compétitivité de l'entreprise que du point de vue de l'organisation de la concurrence. De nombreuses solutions permettant de clarifier les responsabilités des pouvoirs publics existent, et certaines sont déjà mises en œuvre dans d'autres pays avec plus ou moins de succès. L'adaptation concertée du réseau avec les collectivités locales pourrait être envisagée dans le cadre d'une contractualisation entre La Poste et les régions, l'État pouvant par ailleurs intervenir financièrement de façon directe auprès des collectivités au nom d'une nécessaire solidarité nationale. Quelle que soit la solution retenue, la définition d'une stratégie d'ensemble et la connaissance précise du coût de la contribution à l'aménagement du territoire de La Poste constituent deux préalables à toute réforme.
Par ailleurs, la clarification des relations entre La Poste et l'État est également un enjeu majeur pour permettre à l'entreprise de réussir dans l'environnement concurrentiel international. Il s'agit tout à la fois pour l'État d'assurer à l'entreprise les moyens de son développement en ne lui imposant pas d'assumer les surcoûts liés à ses missions d'intérêt général et d'obtenir d'elle des gains d'efficacité sur la base de principes clairement établis, l'État jouant ainsi pleinement son rôle d'actionnaire.
D'une façon générale, deux problèmes majeurs vont se poser dans le secteur postal européen.
*D'une part, indépendamment des décisions prises en matière de libéralisation des services réservés, les évolutions technologiques viendront éroder le cœur de l'activité des opérateurs postaux. Ceci représente une menace potentielle pour le financement du service universel.
*D'autre part, le développement de la concurrence dans les segments concurrentiels du secteur s'accompagnera de contentieux de plus en plus forts visant les opérateurs en charge du service universel, qui seront accusés d'utiliser leurs droits exclusifs existants pour fausser la concurrence.
L'ensemble des transformations que subit ce secteur rend incontournable dans le cadre d'un projet de loi postale, l'organisation d'un débat public sur l'avenir du secteur postal et du service public, sur les missions de l'entreprise publique et les moyens dont elle dispose pour les assurer et poursuivre son développement. Même si les évolutions futures, liées, d'une part, aux pressions concurrentielles et, d'autre part, aux décisions qui seront prises au niveau communautaire dans le cadre de la deuxième étape de la libéralisation, restent encore incertaines, certaines tâches de régulation devront dès maintenant être assurées. Une de ces missions essentielles est liée au mécanisme de financement du service universel. Si le (ou les) prestataire(s) du service universel se trouvait(ent) à l'avenir dans l'incapacité d'autofinancer les différents services constitutifs du service universel grâce aux services réservés, le financement de ce dernier devrait être assuré par différents mécanismes qui ont leurs avantages et leurs inconvénients (mises aux enchères du service dans les zones non rentables, fonds de compensation, ou attribution de droits exclusifs). Ces mécanismes sont susceptibles d'engendrer de nombreux contentieux qu'il convient de prévenir.
Une seconde mission de régulation concerne la délivrance éventuelle d'autorisations pour assurer le service universel non réservé. Un tel contrôle a priori sous la forme de déclaration ou d'autorisation préalable pourra être retenu par les autorités publiques pour s'assurer du respect des exigences essentielles.
Une troisième mission concerne le contrôle de la qualité de service du (ou des) prestataire(s) en charge du service universel. La directive postale fait de ce point particulier une mission obligatoire pour les autorités de régulation.
Une quatrième mission consiste à garantir le libre accès effectif des nouveaux entrants sur les marchés ouverts progressivement à la concurrence. Il s'agit non seulement d'assurer l'entrée sur les marchés libéralisés (non réservés), mais également de réguler les activités connexes au traitement du courrier, afin de ne pas décourager l'émergence de nouvelles professions (comme par exemple dans le domaine de la préparation du courrier des entreprises).
Plusieurs éléments conduisent à préconiser la création d'une autorité de régulation spécialement dédiée au suivi permanent de ce secteur ainsi qu'à l'organisation progressive d'un marché plus concurrentiel : la multiplication des acteurs qui surviendra lorsque les limites du secteur réservé seront abaissées voire supprimées ; les difficultés croissantes liées au contrôle des coûts et au financement du service universel, si un fonds de compensation était mis en place ; la nécessité de contrôler les systèmes tarifaires que l'entreprise dominante pourrait mettre en place pour restreindre la concurrence.
Il est indispensable que l'opérateur en charge du service universel, s'il bénéficie de services réservés, d'un fonds de compensation ou d'aides publiques, soit contraint à rendre compte précisément de ses coûts (notamment de ceux du réseau) et à assurer la transparence nécessaire en matière de transferts entre le monopole et le reste de son activité. Un tel contrôle suppose la mise en œuvre et la communication aux autorités en charge de la régulation d'une comptabilité analytique comme l'exige les dispositions communautaires. Par ailleurs, les règles de comptabilité analytique, en raison de la dimension internationale de la concurrence, devront être précisées et harmonisées à l'échelle européenne. L'indépendance du régulateur constitue sur ce point un élément déterminant de la crédibilité de la régulation notamment pour les opérateurs privés. Une telle mission ne peut pas être assurée par l'administration en charge de la tutelle de l'opérateur dominant. Comme dans les autres secteurs, la commission de régulation spécialisée indépendante ne se substituant pas aux autres instances de régulation, il importera de veiller à définir les procédures réciproques d'information et de concertation et d'unifier les voies de recours. Il paraît aussi décisif pour la qualité d'ensemble de la régulation que les associations de consommateurs puissent être représentées et consultées notamment dans le suivi et les évaluations de la réforme.
1. Les facteurs déterminants de l'organisation du secteur postal
Il existe un écart de plus en plus grand entre l'idée que l'opinion publique se fait de la poste et la réalité des services relevant du domaine postal. Le secteur postal traditionnel s'intègre de fait dans un ensemble plus vaste regroupant un grand nombre d'activités et d'acteurs qui concourent à l'envoi de messages matérialisés et d'objets individualisés d'un poids limité. Cet ensemble recouvre la préparation du message ou de l'objet en vue de son acheminement, acheminement qui comprend la collecte, le tri, le transport, la distribution, etc. et encore un ensemble de services connexes très variés comme la gestion des fichiers d'adresses, la gestion des stocks, le service de " recommandation ", le suivi informatisé des envois, etc. Ce secteur est depuis plusieurs années le théâtre d'évolutions économiques majeures dont il faut souligner la grande rapidité. On assiste au basculement des postes de la sphère de l'administration vers la sphère marchande, suivi d'un changement de comportement des postes nationales qui, s'étant réformées, réinvestissent par exemple dans le secteur postal hors de leurs frontières nationales, ainsi qu'à l'émergence d'opérateurs privés très efficaces, etc. : autant de signes décisifs manifestant la mutation en cours.
9.6. Un réseau humain à fort rendement d'échelle
Le service postal est très ancien. À la base, l'existence de la poste était liée aux besoins de communication et donc au fonctionnement d'une société humaine. À travers les âges, ces besoins ont évolué en fonction des progrès techniques et du développement de la société. Organisé à l'origine selon des " routes postales " privées, le service postal sera ensuite unifié et pris en main par l'administration centrale des diffé
