Synthèse et recommandations
La question de la mesure des performances des services publics n'est pas nouvelle, mais les réformes intervenues récemment dans le domaine des services publics en réseau imposent de repenser l'information nécessaire à leur régulation.
Il s'agit pour les pouvoirs publics de garantir que le marché concurrentiel nouvellement créé est équitablement organisé, que les missions de service public, sont bien assurées et financées, de connaître la manière dont se répartit la richesse créée dans le secteur suite à la réforme, de motiver dans les débats publics et devant les instances européennes les décisions et les arbitrages, enfin d'apprécier l'évolution dans le temps des services offerts ou de comparer les niveaux des prestations offertes dans les différents espaces nationaux ou locaux. Ainsi, l'information, structurée autour d'indicateurs de référence fiables, apparaît tout à la fois comme un instrument de pilotage de la réforme, un élément essentiel du débat public sur les grands enjeux de ces réformes et enfin la base des négociations de contractualisation entre les différents acteurs.
Comme l'illustrent les premières évaluations de la réforme menées dans le secteur des télécommunications (voir sur ce point le document de synthèse de l'autorité de régulation des télécommunications en annexe 6), cette information constitue l'ossature même de la régulation.
Deux questions principales se posent dans un tel contexte. De quels indicateurs a-t-on besoin ? Quel doit être le rôle du régulateur dans la production de ces indicateurs, production dans laquelle se trouvent impliqués de nombreux acteurs aux préoccupations et exigences diverses en matière d'instruments de mesure ?
Plusieurs catégories d'indicateurs répondant aux multiples interrogations que soulève la régulation doivent être définies.
Une première catégorie très classique répond aux questions sur l'impact des réformes, en termes d'efficacité des opérateurs et du dynamisme du marché. Elle regroupe des indicateurs techniques de productivité globale ou partielle et des indicateurs de marché qui paraissent, à première vue, assez simples à concevoir et à manipuler. On retrouve là des indicateurs de prix et de coût, des indicateurs financiers traduisant le positionnement de l'entreprise ou des entreprises sur le marché, permettant d'apprécier notamment la valeur créée par les entreprises. Plus généralement, l'évaluation de la performance des réformes s'apprécie également par rapport aux grandes transformations du secteur considéré : le partage de la valeur ajoutée au sein du secteur qui apporte des informations sur la répartition des gains ou des pertes entre les différentes parties prenantes ; le traitement des différentes catégories de clientèle ; les évolutions des positions de marchés (le degré d'intégration horizontale et verticale du secteur, les parts de marché des opérateurs, l'internationalisation et la diversification sectorielle des opérateurs), ainsi que le renouvellement de l'offre.
Deux autres catégories d'indicateurs sont indispensables : une première pour apprécier l'adéquation entre le service fourni et ce qui en est attendu par les consommateurs ;
une seconde pour évaluer la mise en œuvre des missions de service public définies par la collectivité. Ces indicateurs doivent rendre compte des impacts des services publics en réseau sur l'ensemble du système économique et social, et de la manière dont ils contribuent à l'exercice de missions générales : contribution plus ou moins forte à l'aménagement du territoire et au développement économique ; contribution à la cohésion sociale à travers des dimensions de démocratie, d'équité et de solidarité ; contribution à une politique de développement durable et enfin, contribution à une politique de l'emploi.
À ces trois catégories d'indicateurs, s'en ajoute une quatrième qui concerne l'évaluation de la régulation elle-même. Cette évaluation passe par la mise en place de procédures ayant pour mission, d'une part, d'évaluer régulièrement la capacité du régulateur à faire converger le marché vers les objectifs qui lui ont été fixés par le Gouvernement, d'autre part, d'apprécier si le coût de la régulation reste proportionné aux bénéfices que la société en retire. Cette évaluation qui pourrait être envisagée tous les cinq ans, devrait porter son attention notamment sur le niveau de transparence des procédures de décision de l'autorité de régulation, la nature des critères et la qualité des informations utilisées pour motiver ses décisions, la rapidité des décisions, etc. Le régulateur indépendant se trouvera mis progressivement au centre du processus de production et de diffusion de l'information. C'est lui qui devrait naturellement être chargé d'évaluer tant l'impact des réformes que la conformité des services aux objectifs de service public.
Deux procédures de production d'information devraient être envisagées par le régulateur.
* La première procédure, standardisée et validée par les pouvoirs publics, définirait les indicateurs élémentaires sur l'ensemble des domaines de performance et fixerait le rythme de leur publication. Entreraient dans ce cadre les indicateurs ne nécessitant pas un travail de traitement spécifique de l'information, ainsi que les enquêtes de satisfaction menées régulièrement auprès des consommateurs, ou encore le suivi statistique d'indicateurs mesurant le coût et la disparité de l'accessibilité géographique et sociale des services. Le régulateur en charge de la qualité de ces indicateurs de référence, révisables sur les propositions d'une commission statistique placée auprès du régulateur, devrait obtenir du législateur l'ensemble des moyens nécessaires humains, financiers, juridiques, pour mener à bien cette tâche.
*Une seconde procédure, plus souple, devrait être conçue pour traiter de manière beaucoup plus approfondie des dossiers comme ceux relatifs à la cohésion sociale ou à l'aménagement du territoire de manière à compléter les grilles normalisées régulièrement alimentées dans le cadre de la première procédure. Cette seconde procédure nécessitant des études ou des enquêtes plus lourdes pourrait chaque année être lancée sur un thème particulier. Ensuite, l'efficacité de la régulation suppose que cette information, chaque fois que cela est possible, soit rendue publique. Cette transparence permettrait aux débats contradictoires de s'instaurer entre les différentes parties et de satisfaire aux différents besoins d'information émanant des opérateurs eux-mêmes, des pouvoirs publics, de l'ensemble des acteurs et du grand public. L'ensemble de ces données ainsi que leur commentaire devraient figurer dans le rapport d'activité mis en ligne sur Internet.
Par ailleurs, l'évaluation des performances doit être comprise comme une action concertée. Ceci suppose déjà d'associer les consommateurs au processus de l'évaluation des performances, l'impact global des réformes se mesurant en grande partie par les gains qu'en retireront l'ensemble des consommateurs privés. Ceci est notamment vrai parce qu'ils sont les destinataires du service universel et que, dans une période transitoire plus ou moins longue selon les secteurs, ils resteront captifs des opérateurs historiques.
Il paraît dès lors impératif qu'ils participent, dans le cadre des comités consultatifs à créer auprès du régulateur, à la définition des services comme à leur évaluation. Cela peut être assuré de multiples manières. Une d'entre elles peut être l'établissement par les consommateurs de chartes dans lesquelles seraient précisées certaines règles et certaines normes en matière d'information, de transparence, ainsi que différents éléments de qualité de service, voire des procédures d'indemnisation lorsque le service est mal rendu. Par ailleurs, la mesure de la performance passant nécessairement par la mise en œuvre et la publication régulière d'enquêtes de satisfaction des usagers, il paraît souhaitable, notamment pour assurer la transparence et la crédibilité de ces procédures, que les consommateurs soient associés à la préparation des questionnaires. L'évaluation concertée suppose également de coordonner les différentes institutions de régulation en matière d'évaluation des performances. Le régulateur indépendant, lorsqu'il existe dans un secteur, ne constitue qu'un élément de la régulation, celle-ci étant assurée par un ensemble d'institutions diverses.
Les instances communautaires contribuant à créer un cadre d'évaluation commun, il paraît indispensable que les régulateurs nationaux participent à ce type de réflexion dans le cadre des coopérations qu'ils seront nécessairement amenés à développer à l'échelle européenne. Il est souhaitable que cette concertation s'étende enfin aux collectivités locales qui, en raison de leurs compétences en matière de services publics locaux, contribuent très largement à la définition et à l'évaluation des performances de ces services. Il paraît dès lors souhaitable que le régulateur s'appuie sur l'expertise disponible au niveau local, et que les collectivités locales puissent être associées à l'évaluation elle-même. Bien souvent, ce sont en effet ces collectivités locales qui sont amenées à fixer dans le cahier des charges préalable à l'octroi des concessions, la qualité des produits et des services, les conditions dans lesquelles ces services doivent être assurés, les dispositifs en matière de prestations sociales ou d'aménagement local, etc. Cette collaboration sera facilitée du fait que les autorités locales disposent d'outils de concertation et d'information développés. Les commissions consultatives des services publics locaux, la publicité des documents relatifs à l'exploitation des services publics délégués, les consultations des populations avant la création des nouveaux services, la création de comités d'usagers, les enquêtes de satisfaction sont autant d'outils qui contribuent à une démocratisation du processus de régulation qu'il serait difficile, voire impossible de réaliser au seul échelon national.
L'évaluation passe enfin par l'adaptation permanente de l'outil de production de l'information. Il est important que, sous l'autorité des régulateurs, se constituent de véritables observatoires des marchés, auxquels seraient associés l'ensemble des acteurs du secteur. Le régulateur devrait donc travailler en concertation avec tous ceux qui peuvent contribuer à adapter les instruments de mesure à des évolutions très rapides des marchés, ainsi qu'aux interrogations des acteurs et des pouvoirs publics. La production, l'organisation et le traitement de l'information relative aux secteurs devraient être organisés conjointement avec les organismes qui fournissent déjà des données comme l'INSEE, ou certains services des ministères en charge de ces secteurs. Si cette collaboration présente bien des avantages et doit être encouragée, elle ne doit pas se faire pour autant au détriment du régulateur qui devrait disposer en interne, d'une capacité réelle d'expertise sur l'ensemble des données produites et de moyens financiers suffisants pour financer ses propres études ou enquêtes. Par ailleurs, il paraît également indispensable que puisse se constituer auprès du régulateur un groupe de travail permanent émettant un avis régulier sur la qualité des statistiques et les besoins d'information. Ce groupe de travail devrait associer non seulement les opérateurs du secteur et les administrations concernées par le secteur mais plus largement des représentants des élus locaux et des consommateurs. De tels groupes de travail, en assurant un contrôle sur la qualité des données et la réactivité du système de production des données face aux interrogations des acteurs, constitueraient un élément décisif de la régulation.
1. L'élaboration d'indicateurs de mesure de la performance
13.5.1. La mesure des performances : une tâche délicate
En raison des enjeux industriels, économiques, sociaux, culturels et éthiques portés par les réseaux de services publics, les autorités en charge de la régulation de ces secteurs et les gouvernements doivent pouvoir compter sur un ensemble d'instruments pour mesurer les performances de ces réseaux. De tels indicateurs sont plus généralement indispensables pour établir des contrats entre les autorités organisatrices du service et le ou les agents économiques en charge de sa réalisation, pour définir plus précisément les missions de service public, rendre compte et motiver dans les débats publics les décisions et les arbitrages qui seront pris par les instances de régulation, pour construire des outils de gestion dans les entreprises, etc. Ces indicateurs doivent permettre également d'apprécier l'évolution dans le temps des services offerts ou de comparer les niveaux de prestations dans les différents espaces nationaux ou locaux.
Toutefois, les problèmes posés par la mesure des performances économiques et sociales des réseaux de services publics ne se réduisent pas aux seules considérations techniques sur l'élaboration des indicateurs. Il y a tout d'abord une ambiguïté sur le terme de " performance ". Considère- t-on la performance de l'entreprise qui délivre le service ou la performance du service effectivement rendu ? Considère-t-on les effets de court terme ou de long terme ? S'attache-t-on aux indicateurs financiers ou à des considérations plus techniques ? Par ailleurs, si certains éléments d'un service paraissent faciles à apprécier comme le délai d'attente pour un raccordement sur un réseau, par contre, l'évaluation de la contribution d'un service à l'aménagement du territoire ou à la cohésion sociale constitue un exercice très périlleux et pourtant indispensable.
Ensuite, on doit s'interroger sur les difficultés rencontrées pour appréhender l'efficacité dans les services. De nombreux travaux économiques entrepris sur cette question montrent combien il est difficile de transposer des indicateurs classiques de productivité conçus dans des schémas industriels sur des activités de service. Il est déjà difficile d'apprécier correctement l'activité elle-même, difficulté qui provient du fait que la relation de service est un processus complexe entre un prestataire et celui ou ceux qui en sont les destinataires. L'appréciation de la performance ne peut donc se limiter, pour les services, à une approche en termes de productivité qui supposerait d'avoir affaire à des objets autonomes aisément identifiables et dénombrables. Même si les services peuvent être caractérisés par des codifications, des standardisations et des procédures normalisées par exemple, ils ne s'y résument pas. L'utilit
