15. Les implications de l'ouverture à la concurrence
15.1. La nécessaire évolution de la gouvernance des entreprises publiques
Les relations entre l'État et les entreprises publiques doivent être reconsidérées dans un contexte économique qui a profondément changé. Ces relations s'inscrivent dans ce qu'on appelle communément aujourd'hui la gouvernance de l'entreprise. Pris au sens large, ce concept regroupe en fait de nombreux aspects touchant la répartition des pouvoirs dans et sur l'entreprise (prises de contrôle, rémunération des dirigeants, responsabilité des dirigeants et des administrateurs, composition et rôle du conseil d'administration, production de l'information, pouvoirs des actionnaires, etc.). Même si ce concept renvoie à des situations caractéristiques du secteur privé, il garde toute sa pertinence appliqué aux entreprises des secteurs de service public en réseau, dans la mesure où bien des problèmes rencontrés dans la gestion publique présentent de très nombreux symptômes communs avec ceux qui retiennent l'attention lorsqu'on analyse en général le gouvernement des entreprises.
Trois évolutions viennent renouveler le débat sur les relations que l'État entretient avec les entreprises publiques.
- La première évolution décisive se situe du côté des entreprises privées. Dans le secteur concurrentiel, les actionnaires, et notamment certains fonds de pension, réclament de la part des dirigeants d'entreprise une plus grande efficacité de gestion et une plus grande transparence dans le fonctionnement de l'entreprise et des organismes sociaux. On voit ainsi se dessiner au niveau international des normes et des conventions qui progressivement encadrent les relations entre les entreprises et leurs actionnaires.
-La deuxième évolution, non sans lien avec la première, se trouve du côté du secteur public. L'évolution de la réglementation communautaire, le poids de plus en plus grand du droit de la concurrence, les règles de transparence en matière d'aides d'État conduisent à reconsidérer tout un ensemble de pratiques et à repositionner les responsabilités des États vis-à-vis des entreprises publiques.
- Enfin, la troisième évolution, plus récente, vient de la mutation des secteurs de service public : ces secteurs, jusqu'ici très protégés, s'ouvrent à la concurrence ; les règles du jeu s'imposent à l'ensemble des acteurs, privés comme publics ; le statut des entreprises de ces secteurs change pour se rapprocher du droit commun ; la multiplication des partenariats européens, qui ne cesseront de se renforcer dans l'ensemble des secteurs à l'avenir, peut conduire dans certains cas à ouvrir le capital de ses sociétés, l'État devenant un actionnaire parmi d'autres, majoritaire dans certains cas, minoritaire dans d'autres. L'introduction de la concurrence, l'intégration des marchés européens, l'internationalisation des activités des opérateurs publics, voire l'ouverture de leur capital sont susceptibles de bouleverser la problématique sous-jacente aux interventions de l'État, tant dans son rôle de régulateur que dans son rôle d'actionnaire.
Comme l'ont montré les chapitres sectoriels, l'ensemble des secteurs et des entreprises ne sont pas amenés à évoluer au même rythme. De ce fait, l'urgence des réformes en matière de gouvernance des entreprises publiques ne se pose sans doute pas avec la même acuité suivant les cas. Néanmoins, l'effort de modernisation des relations que l'État entretient avec ces entreprises, devient jour après jour une nécessité pour les entreprises qui opèrent ou opéreront dans le secteur concurrentiel et, en particulier, pour celles dont le capital sera ouvert à d'autres actionnaires. Il est clair notamment que l'exercice efficace des prérogatives de l'État suppose de sa part, une démarche prospective et stratégique de grande qualité, ainsi qu'une coordination extrêmement précise de ses services dans la mise en œuvre des orientations résultant de cette démarche. Par ailleurs, les modalités selon lesquelles l'État exerce son contrôle sur les grands opérateurs de service public revêt une importance considérable s'agissant de la capacité de ces derniers à élaborer des stratégies de moyen-long terme pertinentes et de développer des politiques managériales efficaces. L'ensemble de ces éléments conduit à réexaminer les outils de gouvernance existants en particulier les contrats de Plan, la procédure du CIES, et le rôle du conseil d'administration.
15.2. La contractualisation pluriannuelle : un chantier inégalement avancé
L'idée de contractualiser les rapports entre l'État et les entreprises publiques a été exprimée pour la première fois dans le rapport Nora de 1967. Ce rapport insistait sur la nécessité d'accroître l'autonomie des entreprises publiques, de séparer les activités du domaine concurrentiel tourné vers la recherche de profits, des activités de service public pour lesquelles le manque à gagner lié aux obligations imposées devait être compensé par les pouvoirs publics. La contractualisation cherchait donc à fixer les engagements réciproques de l'État et de la direction des entreprises, en laissant à ces dernières, au moins en théorie, un maximum d'autonomie de gestion dans un cadre de cohérence négociée. Les premiers contrats État-entreprise publique ont été établis en 1969 avec la SNCF (1969-1973), puis avec EDF (1971-1975). Ils n'ont pas été une réussite : les résultats n'ont pas correspondu aux objectifs dans le cas de la SNCF, le principe du retour à l'équilibre budgétaire n'ayant pas été atteint ; le contrat avec EDF a été interrompu en 1974. Cette procédure a été réactivée fortement par la loi du 29 juillet 1982 qui a défini un système de planification et de contractualisation entre l'État et les entreprises publiques mais aussi éventuellement avec les entreprises privées. Dans les " contrats d'objectifs ", l'objectif était d'assurer la cohérence entre l'action des entreprises et les grandes orientations de la planification nationale tout en laissant un maximum de liberté d'initiative aux opérateurs et en limitant les interférences de nature politique. De tels contrats ont été signés notamment avec EDF (1984-1988) et avec la SNCF (1985-1989). Ils visaient la baisse des prix, l'établissement de normes de qualité et, dans un contexte de crise énergétique, la substitution de l'électricité aux autres énergies. La SNCF devait quant à elle respecter des objectifs de développement. Le contrat fixait aussi les contributions de l'État et le montant des investissements.
Cette contractualisation s'est étendue à partir de 1989 à l'ensemble des entreprises de réseau. En théorie, l'objectif de tous les contrats est identique. Chacun cherche à clarifier les attentes de l'État vis-à-vis des entreprises, à défendre les intérêts de l'État actionnaire en s'assurant de la performance économique de l'entreprise, à fixer des objectifs à moyen terme et éviter ainsi des logiques budgétaires annuelles trop contraignantes et peu en phase avec les évolutions du marché. Ces contrats visent également à mettre en cohérence les divers objectifs à atteindre : les montants d'investissement d'une part comme le niveau d'endettement et de productivité d'autre part. Ils doivent permettre enfin aux entreprises d'acquérir l'autonomie dont elles ont besoin pour améliorer leur gestion et ne pas se trouver, par exemple, tributaires de la politique des prix menée par l'État, l'évolution des tarifs acceptés par l'État étant, en l'absence de contrat, liée prioritairement aux grands équilibres macro-économiques. Même si les contrats de Plan font l'objet de critiques notamment en raison de la lourdeur de la procédure, leur préparation apparaît un exercice salutaire ne serait-ce que pour harmoniser les différentes fonctions de l'État et faciliter le dialogue avec l'entreprise. Le contrat de Plan permet de mettre régulièrement l'ensemble des partenaires autour d'une même table. Le Trésor, le Budget, l'Industrie sont incités à sortir d'une gestion pointilliste, souvent enfermée dans le court terme et, à travers un dialogue multilatéral, d'exprimer et de formaliser une voix commune, celle de l'État. Même si ces négociations ont du mal à aboutir, elles permettent d'établir un diagnostic partagé par l'ensemble des partenaires, et de donner de la visibilité à l'entreprise en précisant les objectifs de service public portés par l'État et les mécanismes de prise en charge que celui-ci entend mettre en place.
Si la procédure des contrats de Plan apparaît donc salutaire pour l'entreprise publique, elle paraît plus difficile à mettre en œuvre et inadaptée lorsque l'État n'est plus le seul actionnaire et ce, même s'il reste majoritaire. Par ailleurs, si l'intérêt du contrat de Plan demeure dans la mesure où il favorise une clarification des responsabilités des pouvoirs publics et de l'entreprise, cet outil n'est qu'un outil parmi d'autres. Cet outil qui devra s'adapter à l'ouverture des marchés, notamment en simplifiant et allégeant la procédure de mise en œuvre, ne peut en effet répondre à lui seul aux problèmes de gestion publique de ces entreprises. Il doit s'établir en cohérence avec d'autres outils qui cherchent à renforcer la fonction d'actionnaire de l'État et les instances de régulation qui deviendront des partenaires incontournables dans la définition, le suivi et le financement du service public. Enfin, l'accent peut être mis également sur la notion de lettre de mission donnée aux présidents de ces entreprises, notamment au moment de leur nomination, mandat susceptible de confirmer les orientations stratégiques du contrat de Plan ou d'orienter les négociations lorsque celui-là doit être renouvelé.
15.3. La procédure du Comité des investissements à caractère économique et social en examen
Les entreprises publiques d'une certaine taille et dont l'activité ne s'exerce pas sur un marché pleinement concurrentiel (transport, énergie, La Poste) soumettent leurs programmes d'investissement à une instance qui regroupe, sous la présidence du ministre de l'Économie, les ministres de tutelle des dites entreprises et ceux concernés à titre habituel ou fortuit par les investissements examinés : le Comité des investissements à caractère économique et social (CIES). Il se réunit avant le 30 juin et le 15 décembre de chaque année après examen approfondi des dossiers de chaque entreprise par des comités spécialisés agissant en tant que délégations techniques du CIES. Ce dernier approuve ou modifie les conclusions de ces comités et, surtout, rend les nécessaires arbitrages en cas de désaccords entre administrations. Cependant, son pouvoir est limité par des enjeux politiques interministériels plus larges. En effet, des décisions sont parfois prises à un niveau plus élevé lorsqu'elles portent sur des investissements jugés stratégiques ou politiquement " sensibles " : par exemple, dans le cas du canal Rhin-Rhône la réalisation fut décidée malgré l'avis défavorable du CIES, puis annulée directement par le gouvernement ; cette situation se retrouve pour l'autoroute Bordeaux-Clermont-Ferrand, ou la ligne à grande vitesse Est, etc. Le CIES, dont le fonctionnement et l'organisation sont régis par le décret n° 96-1022 du 27 novembre 1996 a succédé au Fonds de développement économique et social (FDES) .
La réforme engagée cette année-là a permis non seulement un " toilettage " des textes pour les mettre en conformité avec une pratique qui avait fortement évolué, mais a rendu possible une amélioration et une modernisation du fonctionnement de la procédure. C'est ainsi que l'examen des programmes d'une année se fait désormais à la séance du printemps de l'année précédente et non plus à l'automne (consacrée en principe aux ajustements des programmes), ce qui permet aux entreprises de connaître suffisamment tôt les orientations de l'État et facilite ainsi la programmation de leurs investissements. En outre, pour éviter la logique d'enveloppe, qui pouvait conduire pour des raisons tactiques à une inflation de demandes, les principaux projets doivent faire l'objet d'une présentation justificative, comportant en particulier une évaluation de la rentabilité socio-économique et, le cas échéant, de la rentabilité financière, calculée selon une méthodologie d'évaluation unifiée et conforme aux recommandations émises par le Plan depuis 1994. Enfin, les données financières, qui rendent compte des conditions de financement des programmes, sont harmonisées, de façon à faciliter les comparaisons entre entreprises et secteurs.
En dépit de ces progrès, la procédure fait toujours l'objet de quelques critiques. Elle continue parfois d'être jugée comme une survivance archaïque d'un système révolu, où la planification constituait la référence principale d'une économie nationale beaucoup plus administrée qu'aujourd'hui. Plus précisément, elle est souvent ressentie comme une contrainte forte qui restreint l'autonomie des entreprises publiques et ne répond pas au souci de conférer à leurs dirigeants une plus grande responsabilité. Par ailleurs, l'annualisation des décisions ne favorise pas une vision suffisamment étendue de la politique d'investissement. À cet égard, il convient d'indiquer que les comités examinent, outre le programme de la prochaine année, les avant-projets des deux années suivantes. Enfin, la focalisation du traitement des dossiers sur des débats ou des différends entre administrations peut conduire dans certains cas à s'écarter d'une optimisation des politiques d'investissement des grands établissements publics. Un premier bilan de la réforme de 1996 sera présenté par la Direction du Trésor dans le courant de l'année 2000. Il pourrait s'accompagner de propositions de modifications touchant notamment le périmètre du CIES, plusieurs entreprises étant en effet dépendantes de contrat pluriannuel avec l'État alors qu'elles pourraient être incitées à modifier leurs choix d'investissement pour répondre aux sollicitations d'un marché qui se libéralise. Dans ces circonstances, les marges de manœuvre sont plus restreintes, bien que la procédure actuelle ne constitue pas un obstacle à la contractualisation puisque les comités ne remettent pas en cause les décisions d'investissement prises dans ce cadre et se limitent à contrôler la trajectoire des différents paramètres par rapport aux objectifs fixés. Il en est de même à un degré moindre avec les contrats de Plan conclus entre l'État et les régions. Il y a aussi les questions liées à l'élargissement de la concurrence dans certains secteurs ou activités, à l'application des directives européennes dans le cadre des appels à concession, et aux prises de participations extérieures dans le capital des entreprises qui rendent alors la structure actuelle du CIES inadaptée à la mission qui lui est confiée.
15.4. L'évolution du rôle des conseils d'administration
15.4.1. Le renforcement du conseil d'administration
De manière générale, aux termes de l'article 98 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales, le conseil d'administration est investi des pouvoirs les plus étendus pour agir en toutes circonstances au nom de la société. Représentant l'ensemble des actionnaires le conseil répond collect
