Synthèse et recommandations
À l'origine, le gaz naturel s'est développé autour des zones de production lorsque la consommation potentielle justifiait la mise en place de réseaux de transport et de distribution. Plus tard, le développement de ces réseaux, en parallèle avec le renforcement de la demande et le tarissement des sources locales, a imposé l'émergence de flux d'importations. C'est alors qu'on a vu se mettre en place des réseaux de transport de plus en plus importants, d'abord arborescents, puis qui se sont progressivement maillés, permettant alors une diversification géographique des approvisionnements.
Pour faire face à la lourdeur des investissements nécessaires à ce développement et aux risques associés à une insuffisance de la demande, les opérateurs ont mis en place des contrats take or pay qui engageaient le client et assuraient à l'opérateur le financement de ses investissements. La part du transport et du stockage est donc très vite devenue prépondérante dans le coût du gaz livré au client final : l'accès au réseau a donc un coût significativement élevé.
Cette caractéristique du secteur gazier a pesé dans l'ouverture du secteur gazier européen qui doit, pour être effective, assurer à tous les opérateurs les mêmes conditions d'accès au réseau. Cette caractéristique du marché gazier a conduit la Commission européenne à choisir des voies différentes pour libéraliser les marchés du gaz et de l'électricité : pour l'électricité, le monopole de gestion du réseau de transport s'est très vite imposé et la directive cherche à organiser une concurrence à la production ; pour le gaz, seule l'organisation d'une concurrence entre fournisseurs et transporteurs permet l'instauration ou le renforcement d'une concurrence interne au secteur favorable aux consommateurs finals et équitable pour l'ensemble des opérateurs, tout en assurant la sécurité de l'approvisionnement des consommateurs.
Sur l'accès au réseau, loin d'opposer les deux modes d'accès proposés par la directive, l'accès réglementé et l'accès négocié, il paraît souhaitable, et c'est le choix vers lequel se dirigent les principaux pays européens, de retenir un système résultant d'une convergence entre les deux modes. Le principe général pourrait être un système réglementé comportant des marges de négociation, la sauvegarde des principes de transparence et de non-discrimination permettant l'égalité de traitement entre tous les utilisateurs. Les transporteurs publieraient leurs tarifs et conditions standard et les déposeraient auprès du régulateur qui les contrôlerait. La définition des conditions standard permettrait, si nécessaire, l'existence de marges de négociation suffisantes. Le système pourrait prévoir la possibilité d'adapter et d'enrichir la gamme tarifaire au fur et à mesure de la connaissance effective des caractéristiques des demandes d'accès et de la réaction du marché aux offres présentées. Pour encourager le transporteur à développer de nouvelles infrastructures avant que ce soit le marché qui joue ce rôle, le prix du transport pourrait être basé sur une tarification binôme comprenant une partie réservation de capacité et une partie variable fonction du volume de gaz réellement transporté.
Sur la fourniture de gaz, même si la directive ouvre la possibilité d'une planification de long terme pouvant se traduire par la mise en place d'un régime d'autorisation d'importation, un tel système ne paraît pas tenable à terme. Le développement de marchés spots du gaz naturel en Europe ou d'accords de swaps entre opérateurs impose une plus grande flexibilité des achats incompatible avec la rigidité d'autorisations d'importations basées sur des engagements commerciaux d'achat en volume et par origine. La sécurité d'approvisionnement n'est plus liée uniquement aujourd'hui à des contrats take or pay, à l'existence de stockage ou à des contrats interruptibles.
L'Europe est parcourue par un réseau maillé de gazoducs, les points d'entrée au réseau se sont multipliés (pour du gaz sous forme liquide ou gazeuse), et avec eux le nombre de fournisseurs existants ou potentiels. Le recours à des achats spots permet de faire face à des ruptures accidentelles de l'approvisionnement ou à des conditions climatiques anormalement rudes. Des clauses de flexibilité ont été annexées aux contrats existants, cette flexibilité étant devenue pour les opérateurs gaziers la condition nécessaire pour assurer la sécurité d'approvisionnement des consommateurs. L'ouverture devra être progressive pour permettre aux opérateurs gaziers d'adapter leurs contrats à plus de flexibilité.
Par ailleurs, lorsqu'elles sont mises en place, la présence de bourses et des instruments associés participent à cette flexibilité. Elles permettent aux consommateurs éligibles de s'approvisionner librement tout en se prémunissant contre les possibilités de variation défavorable des prix. La mise en place de ces bourses suppose la liberté d'établissement des grossistes qui en sont les opérateurs et leur développement encourage la conception et la commercialisation d'outils modernes de gestion des risques. La présence de grossistes permet donc la réalisation d'arbitrages sur les livraisons de gaz au bénéfice des consommateurs et non au seul profit des opérateurs historiques.
Un régulateur, indépendant par rapport aux services de l'État, doté d'une large autonomie et d'importants pouvoirs, devra instaurer et organiser la mise en place de la concurrence gaz/gaz. Il travaillera en concertation avec l'ensemble des régulateurs européens pour mettre en place un marché européen libéralisé du gaz. Face à la convergence croissante des marchés du gaz et de l'électricité à travers les installations de cogénération, la production d'électricité à partir de gaz, le développement du trading, etc., il paraît souhaitable de mettre en place dès aujourd'hui une autorité de régulation mixte qui pourra ainsi arbitrer tous les problèmes qui ne manqueront pas de se poser touchant à la fois le gaz et l'électricité.
Enfin, dans un marché européen du gaz, la France pourrait profiter de sa position géographique de plaque tournante entre l'Europe du Sud et celle du Nord, entre l'océan Atlantique et la mer Méditerranée pour devenir un lieu important de négoce. Cela ne sera possible que si les pouvoirs publics prennent des mesures propres à encourager le développement du négoce gazier sur le territoire national, garantissent en particulier la liberté d'établissement et de transaction des grossistes. La mise en place d'une bourse du gaz pourrait par exemple faire partie de telles mesures.
Même si de nombreux freins ont pu être imposés à une réelle libéralisation du grand transport international du gaz au nom de la sécurité d'approvisionnement dans la plupart des pays membres de l'Union européenne, la libéralisation du marché européen du gaz naturel est en marche. Elle fait partie de la politique, proposée par la Commission, et reprise par le Conseil des ministres des pays membres, pour atteindre un marché intérieur de l'énergie sur lequel la concurrence permettrait l'émergence, pour les industriels européens, d'une énergie compétitive avec celle qui alimente leurs concurrents. La directive du Parlement européen et du Conseil " concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel " vient après celle concernant le marché de l'électricité, mais ne peut se réduire à une copie de la directive électrique, le secteur du gaz naturel ayant ses propres spécificités. Quelles seront les conséquences des nouvelles législations qui se mettent en place sur le ou les marchés européens du gaz, que ce soit pour les opérateurs gaziers à travers les différentes stratégies industrielles qui leur seront ouvertes, ou in fine pour le consommateur final qu'il soit éligible ou non ? Et parmi les principales interrogations qu'auront à se poser les pouvoirs publics nationaux : Quel organisme de régulation ? doit-il être mixte ou spécifique au gaz ? Quelle est l'organisation susceptible d'accroître la compétitivité de l'industrie européenne ? Doit-on encourager l'émergence de grossistes susceptibles d'agir sur des bourses du gaz ? Comment s'assurer que les investissements nécessités par l'accroissement de la demande pourront être réalisés ? Comment ce nouveau contexte peut-il participer à la sécurité d'approvisionnement ? Quel peut être le rôle de la libéralisation du secteur gazier européen dans l'évolution de ce secteur en France ? Comment peut évoluer l'opérateur historique ? etc. 1. Les déterminants de l'organisation de l'industrie gazière
4.5. Des caractéristiques spécifiques au gaz pèsent sur l'organisation de son industrie
Même si le gaz et l'électricité sont deux énergies de réseau, même si des passerelles techniques et économiques existent entre le gaz et l'électricité, de nombreuses spécificités sont attachées au gaz naturel et pourront justifier, dans la préparation de la loi de transposition, une approche différente de celle que les pouvoirs publics ont pu avoir pour l'électricité. Plusieurs raisons plaident en ce sens. Le gaz peut être stocké mais le coût de son transport est élevé Alors que l'électricité ne peut être à ce jour stockée et qu'à tout moment la puissance produite doit être égale à la puissance consommée, le stockage du gaz, non seulement est possible, mais il constitue une variable stratégique dans la régularité de l'approvisionnement, que le pays soit producteur ou importateur de gaz.
L'approvisionnement en gaz nécessite des infrastructures lourdes : celles-ci étaient dans le passé dédiées pour la plupart à un lien étroit entre un producteur et un consommateur, les opérateurs du secteur ayant mis en place des contrats take or pay liant la construction d'un réseau à l'exécution d'un contrat d'achat pour un certain volume de gaz pendant une longue période. Aujourd'hui, le développement du réseau maillé européen ayant permis de se libérer d'une obligation de ces liens étroits, un des objectifs majeurs des différents acteurs doit être d'encourager le développement de nouveaux points d'entrée sur le réseau par gazoduc ou par méthanier, et la construction de nouvelles interconnexions. Mise en place par les grandes compagnies gazières pour accompagner la croissance de flux, l'infrastructure de transport est disponible désormais pour de nouveaux investisseurs assurés de voir leur investissement participer à l'approvisionnement d'un vaste marché.
Par ailleurs, la construction de gazoducs ne se heurtant pas à des contraintes environnementales, contrairement à celle d'une ligne haute tension, la décision d'un tel investissement peut être prise sur des critères exclusivement économiques. Cette possibilité de construire des gazoducs sans contrat initial permet d'introduire de la concurrence sur le service de transport Contrairement au réseau de transport d'électricité dont la structure est figée, le transport de gaz apparaît comme un marché contestable et les possibilités de concurrence que cela implique justifient qu'un chapitre de la directive soit consacré aux entreprises de transport de gaz naturel.
Le gaz n'ayant aucun marché captif, son développement est inégal selon les pays Les marchés du gaz et de l'électricité ne sont pas au même stade de développement : autant l'Europe de l'électricité est " mature " dans la mesure où quasiment tous les Européens sont reliés à un réseau, autant dans l'Europe du gaz certaines zones se développent très rapidement (l'Espagne, le Portugal et bientôt la Grèce par exemple). Les besoins en équipement lourd pour l'acheminement du gaz naturel (transport et distribution) sont donc particulièrement nécessaires dans certains pays, cela pouvant expliquer la prééminence de grands acteurs dans ce secteur. Alors que l'électricité a toujours eu un marché captif, le gaz naturel, en l'absence d'un tel marché, s'est partout développé en concurrence avec les combustibles pétroliers et l'électricité. Pour le gaz les opérateurs n'ont donc pas attendu l'ouverture des marchés à la concurrence pour proposer au consommateur final un prix " raisonnable ", compétitif avec celui des énergies concurrentes, que ce consommateur appartienne à l'industrie ou au secteur domestique. La libéralisation des marchés du gaz en Europe ne fera donc qu'amplifier cette concurrence en accentuant, voire en introduisant dans les pays où elle est inexistante, une concurrence entre les opérateurs gaziers que l'on appellera " concurrence gaz-gaz ".
À la différence du secteur électrique où chaque pays couvre (plus ou moins) l'ensemble de ses besoins en électricité, les pays européens sont dans des situations nationales extrêmement diverses en ce qui concerne le gaz : sur l'accès à la fourniture certains États sont producteurs, voire exportateurs alors que d'autres dépendent très fortement d'importations largement extra-communautaires ; sur les besoins en investissements, dans certains États le marché gazier a atteint un seuil de maturité, dans d'autres, il est en fort développement, voire émergent ; sur l'usage du gaz, dans certains pays il est largement utilisé pour la production d'électricité dans d'autres la consommation de gaz se partage essentiellement entre les consommateurs industriels et domestiques (voir le tableau suivant donnant ces parts pour treize pays européens en 1996).
En Europe la situation de la France est très spécifique : la part du gaz dans le bilan énergétique est très faible, d'une part parce que le gaz n'est pas utilisé pour faire de l'électricité, d'autre part parce que le chauffage électrique intégré y est très développé au détriment d'un éventuel chauffage au gaz naturel. La part cumulée du gaz utilisé par les industriels consommant plus de 5 Mm3/an et par les centrales électriques reste donc très modeste dans la consommation française de gaz naturel. Pour atteindre le degré d'ouverture minimal imposé par Bruxelles, l'opérateur historique devra donc élargir l'éligibilité à un plus grand nombre d'industriels que n'auront à le faire les opérateurs concurrents présents dans les pays voisins. Comme pour l'électricité, l'industrie est un marché convoité par l'opérateur gazier La répartition différenciée des usages du gaz entre pays induira des problématiques différentes : par exemple, les livraisons contractuelles du gaz étant régulières au cours de l'année, la présence d'usages saisonniers comme ceux du secteur domestique ou ceux d'une production électrique fortement modulée dans l'année impliquera un recours accru aux capacités de stockage. Il en sera différemment dans les pays où les usagers industriels sont plus importants car leurs besoins en gaz sont plus réguliers.
Tableau 1 - Part des centrales électriques et des industries dans la consommation totale de gaz de 13 pays de l'UE en 1996 (en %) Centrales (> 1 Mm3/an) Industries consommant (Mm3/an) Centrales + Industries > 25 > 15 > 5 > 25 > 15 > 5 Autriche Belgique Danemark France Finlande Allemagne Irlande Italie Luxembourg Pays-Bas Espagne Suède R.-U. Moyenne 26,4 16,5 57,8 4,1 48,3 n.d. 53 29 0 13,5 2 30 21,8 19,8 23,8 22,8 4 15,5 42,7 n.d. 22 7 43,4 27 27 9,2 7 13,5 26,7 26,2 4,5 20,4 44,4 n.d. 24 9 46,7 28 40 14 9,3 16,9 31,8 30,6 7,4 27,5 45,5 n.d. 28 15 48,2 29 58 26 13,5 22,7 50,2 39,3 61,6 19,6 91 31 75 36 43,4 40,5 29 39,2 28,8 33,3 53,1 42,7 62,1 24,5 92,7 35 77 38 46,7 41,5 42 44 31,1 36,7 58,2 47,1 65 31,6 93,8 44 81 44 48,2 42,5 60 56 35,3 42,5 Source : Conseil de l'Union européenne
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