Synthèse et recommandations 

Très récemment encore, les transports ferroviaires restaient assurés en Europe par des monopoles nationaux intégrés, responsables simultanément de l'infrastructure et des services ferroviaires. Dans la plupart des pays, le poids financier des infrastructures et les avantages collectifs attachés à ce mode de transport avaient conduit les pouvoirs publics à s'impliquer fortement dans cette activité. Ce modèle d'organisation s'est trouvé remis en question alors que le secteur traversait de grandes difficultés, les entreprises ferroviaires subissant de lourdes pertes financières, leurs parts de marché s'amenuisant et leur capacité d'adaptation à un marché des transports en pleine évolution apparaissant, malgré leurs efforts, largement insuffisante.

 Le transport ferroviaire de voyageurs se trouve aujourd'hui, en Europe, globalement, en situation précaire, même si un certain nombre de belles réussites en matière de transport à grande vitesse, tout spécialement dans notre pays, ont pu quelque peu masquer une tendance d'ensemble défavorable. 

Quant au fret, dont les parts de marché se réduisent depuis 30 ans au profit de la route, certains en viennent à s'interroger sur son avenir. Les données économiques, les conditions de concurrence parfois inégales avec la route, ne sauraient expliquer, à elles seules, les évolutions observées au cours des années récentes. La qualité des services assurés est également en cause, les entreprises ferroviaires ayant du mal à trouver des réponses adaptées aux exigences sans cesse accrues de la demande.

 Ce constat est d'autant plus préoccupant que, dans la quasi-totalité des pays de l'Union, le transport ferroviaire bénéficie d'aides très importantes de la part des États ou des collectivités territoriales . Il ne pouvait qu'en résulter des interrogations tant de la part des gouvernements que, parfois, des opinions publiques sur le montant des aides accordées aux entreprises du secteur au regard du service rendu. Ces interrogations ne remettent cependant pas en cause la pertinence de l'offre ferroviaire qui dépend, elle même, sur les différents segments du marché des transports, de la compétitivité de l'opérateur, de l'évolution du progrès technique, et des avantages que la collectivité attache à ce mode de transport. Cette pertinence s'affirme notamment, aujourd'hui, sur les liaisons à grande vitesse entre les principales métropoles pour les voyageurs, sur les transports à longue distance pour le fret ainsi que sur les services de proximité en milieu urbain et péri-urbain. Le développement des services régionaux ferroviaires représente un enjeu important pour les collectivités territoriales qui doivent répondre à des modifications de comportements en matière de mobilité alors que les exigences en matière d'efficacité, de cadre de vie et d'environnement se font plus pressantes. 

De nouveaux horizons s'ouvrent pour le fret ferroviaire dans le cadre d'une économie européenne sans cesse plus intégrée. L'Europe a sans doute besoin d'un système de transport ferroviaire efficace et interopérable à son échelle. Les compagnies ferroviaires trouveront là, à terme, avec l'allongement des distances et la massification des flux, de nouvelles opportunités de développement. 

C'est dans ce contexte difficile, mais non dépourvu de perspectives d'avenir, que les différents gouvernements européens ont engagé, sous l'impulsion de la Commission européenne, des politiques de restructuration de leurs secteurs ferroviaires respectifs, pour leur permettre de mieux tirer profit du processus d'intégration du marché européen. 

La directive de juillet 1991 sur le développement des chemins de fer communautaires engageait les États membres à renforcer l'autonomie de gestion des entreprises ferroviaires et à assainir leur situation financière. Elle entendait aussi favoriser l'apparition d'une certaine concurrence en ouvrant l'infrastructure ferroviaire à des tiers dans des cas limités et en imposant une séparation, au moins comptable, entre les services et l'infrastructure. 

En 1998 la Commission, soutenue par le Parlement européen et par la plupart des pays membres, constatant le caractère marginal des changements obtenus, a proposé, dans le cadre du " paquet infrastructure ", de supprimer les éléments jugés faire obstacle à la libéralisation du secteur. 

Les projets successifs de modification des directives proposés par la Commission ont cherché notamment à renforcer l'autonomie des gestionnaires des infrastructures vis-à-vis des opérateurs historiques, et à apporter des réponses à des questions plus techniques telles que la répartition des capacités ferroviaires, ou la tarification de l'usage des infrastructures. Ces propositions reposaient sur la conviction que la concurrence intra-modale - en ouvrant le réseau à d'autres opérateurs ferroviaires pour le fret, ou en mettant en concurrence différents opérateurs européens pour assurer des obligations de services publics en matière de transports régionaux - pouvait étendre le champ de pertinence du chemin de fer. Elles se sont heurtées à l'opposition vive de quelques pays dont la France qui privilégient la coopération entre opérateurs ferroviaires plutôt que leur mise en concurrence. Quoiqu'il en soit, on se dirige aujourd'hui, pour le transport international de marchandises, vers la mise en œuvre d'un réseau trans-européen de fret ouvert à l'ensemble des entreprises ferroviaires, même s'il reste encore de nombreux points à régler notamment en matière de tarification de l'usage des infrastructures et d'allocation des sillons. La réussite de cette vaste ambition dépendra aussi largement des réponses qui seront apportées à des questions très concrètes telles que le développement de l'interopérabilité ou la suppression des points de congestion. S'agissant de perspectives à plus long terme, il n'y a pas de certitudes sur l'évolution du secteur. Les modes d'organisation, au demeurant fort variés, qui se mettent en place dans chacun des pays sont encore loin d'être stabilisés et les conséquences pratiques à long terme de l'intégration européenne sont loin d'être totalement prévisibles. 

Sur la base des orientations adoptées dans les différents pays et des propositions de la Commission soutenues par une majorité d'États membres, il est possible de dégager quelques tendances lourdes. 

*Les activités fret et voyageurs, opèrent sur des marchés distincts et font appel dans une large mesure à des métiers différents. Leur séparation paraît s'imposer pour que le fret ferroviaire, disposant d'une réelle autonomie, puisse trouver son plein développement. 

*Parallèlement, les réseaux tendront progressivement à se spécialiser dans le fret ou dans les services de voyageurs, compte tenu d'exigences différentes en termes de qualité de service et des conflits d'usage de l'infrastructure. Toutefois, la mixité des usages de l'infrastructure ne pourra pas, pour des raisons économiques évidentes, être totalement éliminée et les arbitrages en matière d'accès constitueront l'une des tâches essentielles du régulateur. 

*Le nouveau cadre européen va sans doute favoriser, dans le fret en particulier, l'émergence de quelques très grands opérateurs de transports ferroviaires issus des monopoles historiques, les nouveaux entrants restant sans doute peu nombreux, sauf sur quelques niches. La concurrence sera donc, dans un premier temps, relativement limitée. Toutefois, de très fortes pressions se manifestent pour que d'autres agents économiques notamment les collectivités locales, les autorités portuaires ou les grands intégrateurs, soient autorisés à réserver directement des sillons auprès du gestionnaire de réseau. Dans l'hypothèse où cette évolution s'intensifierait, les opérateurs historiques seraient poussés, pour ne pas être réduits au rôle de simple tractionnaire, à se positionner, davantage qu'aujourd'hui, sur des activités de services plus rémunératrices comme les activités logistiques.

* L'ouverture du réseau à des tiers suppose la mise en œuvre de mécanismes clairs d'attribution des sillons. Dans l'immédiat, ces attributions s'effectueront dans le cadre d'une tarification reflétant la limitation des capacités et sur des arbitrages de court terme (règles et priorités) définis sous le contrôle des organismes de régulation. Toutefois, même si cette perspective semble encore lointaine, la question d'introduire d'autres mécanismes économiques en sus des procédures de tarification se posera aux autorités de régulation. Ceci sera particulièrement nécessaire dès lors que des acteurs, autres que les exploitants ferroviaires, seraient autorisés à réserver des sillons. Ces mécanismes pourraient dans certains cas, apporter une flexibilité supplémentaire dans l'utilisation du réseau ou aider à financer de nouvelles infrastructures. Enfin, la concurrence entre opérateurs sur un même réseau, ou pour l'attribution d'un service sur un réseau donné, n'est pas la seule forme possible de concurrence en matière ferroviaire. Dès aujourd'hui, il existe une concurrence très forte entre les réseaux eux-mêmes pour acheminer les grands flux trans-européens de marchandises nord-sud ou est-ouest. 

*La France garde des marges de liberté par rapport à ces scénarios tendanciels. La réforme du système ferroviaire faisant suite aux grèves massives de 1995 et dont la loi de 1997 définit le cadre, comporte deux novations majeures. 

La première consiste à impliquer directement les autorités régionales dans la définition et le financement des transports régionaux. Dans un processus, qui est encore expérimental mais qui devrait se généraliser, les régions deviennent des autorités organisatrices du transport et reçoivent de l'État une aide financière auparavant versée directement à la SNCF. 

La seconde vise à clarifier et assainir la situation financière du secteur en créant un nouvel établissement public RFF (Réseau ferré de France), devenu propriétaire et gestionnaire des infrastructures et portant la quasi-totalité de la dette liée à l'infrastructure. L'État a d'ailleurs accepté un effort supplémentaire via des dotations en capital à RFF pour stabiliser cette dette. En enrichissant la relation bilatérale que l'État entretenait avec la SNCF, la création de RFF et l'intervention des régions conduisent à clarifier les responsabilités des différents acteurs. Le secteur ferroviaire français n'en demeure pas moins intégré puisque la SNCF gère et entretient de par la loi le réseau pour le compte de RFF. Dans le même esprit, le Conseil supérieur du service public ferroviaire a été créé en 1999 pour préserver la cohérence d'ensemble du secteur. Il est probable que l'actuelle organisation évoluera encore sous la double contrainte de la mise en place d'outils incitatifs pour diminuer le coût d'accès au réseau et de la préparation de l'entreprise ferroviaire à l'arrivée de la concurrence. Sur les lignes à grande vitesse, il ne devrait pas y avoir de concurrence généralisée, mais au niveau local, les régions seront plus ou moins tentées d'obtenir de l'État la possibilité de choisir leur prestataire de transport ferroviaire. Le fret représente sans doute le segment de marché pour lequel le concept de libre accès au réseau a un sens à moyen terme. La transition vers un système ferroviaire plus ouvert ne sera pas facile à gérer, mais la Commission européenne, sous la pression d'une majorité d'États membres, impose un changement de rythme. Ces évolutions vont se heurter à plusieurs problèmes tels l'allocation des sillons, ou le financement des lignes non rentables qui légitiment le renforcement de l'indépendance du gestionnaire d'infrastructure sous le contrôle d'un organisme de régulation indépendant. L'accès équitable des tiers à l'infrastructure semble en effet peu crédible si la répartition des sillons et la gestion des circulations, ainsi que la certification en matière de sécurité, restent du domaine de compétence de l'opérateur historique. Il paraît donc souhaitable d'isoler les services en charge de l'allocation des sillons et de les confier soit à un organisme indépendant, soit au gestionnaire d'infrastructure avec possibilité d'appel rapide devant l'autorité de régulation. De manière générale, pour que l'ouverture du réseau soit effective et efficace, il convient de recommander d'une part que l'ensemble des moyens nécessaires à l'usage des infrastructures ne soit plus sous le contrôle de l'exploitant ferroviaire et d'autre part, que si ces fonctions essentielles étaient confiées au gestionnaire d'infrastructure, une régulation forte s'exerce sur ce dernier pour qu'il n'abuse pas de sa position de monopole. Cette régulation passe par la définition de procédures auxquelles le gestionnaire d'infrastructure aurait l'obligation de se conformer. Le débat reste ouvert pour savoir s'il faut laisser la fixation des tarifs d'usage du réseau à l'État ou s'il faut, au contraire, la confier au gestionnaire d'infrastructure ou à un organisme indépendant. Les exigences liées au transport ferroviaire international nécessiteront une coopération soutenue des gestionnaires de réseau qui à terme pourrait aller jusqu'à la fusion de certains réseaux. L'ensemble des problèmes d'interopérabilité et de financement plaide pour que les États conçoivent un organisme européen disposant de moyens propres pour assurer le développement sur l'espace européen d'un réseau interconnecté. L'ouverture du réseau imposera également de clarifier au niveau européen les règles de tarification de l'usage des infrastructures, question qui ne devrait pas être déconnectée de la question du financement du réseau. 

Les missions de service public présentes dans le secteur des transports et auxquelles le mode ferroviaire apporte sa contribution ne sont pas en contradiction avec l'approche communautaire qui cherche à clarifier les responsabilités entre l'entreprise en charge de services spécifiques et les pouvoirs publics qui doivent les définir et les financer. Le ferroviaire occupe une place importante dans une politique des transports soucieuse d'un développement durable, pour le fret en maintenant une alternative crédible à la route, pour le transport de voyageurs, lorsque le ferroviaire paraît être la solution la mieux adaptée, à garantir la mise en œuvre formelle du droit au transport.

 L'introduction progressive de la concurrence, dans ce secteur aux spécificités très marquées, semble justifier la mise en place d'un organisme de régulation, fort et indépendant, distinct mais complémentaire des autorités de concurrence. Parmi les nombreuses raisons qui militent en faveur de la création d'un tel organisme, deux au moins méritent d'être fortement soulignées. Les interactions très nombreuses entre la régulation du secteur et la politique des transports, dans laquelle les collectivités locales auront une part de plus en plus importante, multiplieront les exceptions au droit commun de la concurrence, qui devront être appréciées au cas par cas dans des délais courts. L'indépendance du régulateur doit être crédible alors que l'État restera le principal actionnaire de l'entreprise publique et qu'il gardera la maîtrise du réseau via le gestionnaire des infrastructures. 

L'organisme de régulation aura, en particulier, à traiter quatre dossiers essentiels pour le bon fonctionnement du système ferroviaire de demain. 

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