Synthèse et recommandations
Les caractéristiques technico-économiques du secteur électrique sont éminemment favorables à l'apparition de puissants monopoles intégrés verticalement. C'est bien ce qui s'est produit au cours de la première moitié du siècle : les différents pays ont certes organisé leur secteur électrique selon leur génie propre, mais on retrouve de manière constante, sous-jacent à ces organisations variées, un modèle industriel fondé sur le monopole de production-transport. Ce modèle est resté dominant jusqu'à la fin des années 1980.
C'est durant les années 1980-1990 qu'intervinrent dans un certain nombre de pays les premières remises en cause profondes des formes traditionnelles d'organisation du secteur électrique. Il y eut, certes, à l'origine de ces remises en cause, des facteurs spécifiques au secteur : le ralentissement durable de la croissance de la demande d'énergie électrique, résultant de l'arrivée à maturité du secteur dans les pays industrialisés ; la percée de techniques de production peu capitalistiques mettant un terme à l'escalade vers les très fortes puissances unitaires ; les espoirs fondés sur la production décentralisée ; le poids croissant accordé à la protection de l'environnement. Il n'en demeure pas moins que l'émergence d'un certain consensus autour des vertus des mécanismes de marché, conforté de surcroît par les contre-performances de quelques opérateurs historiques, qui conduisit plusieurs pays de l'Union européenne à engager des réformes de leur secteur électrique bien avant que la directive de 1996 n'eût vu le jour.
Venant se surimposer à des héritages historiques, ces évolutions avaient conduit à une extrême diversité des modes d'organisation dans les différents pays européens. Certains se démarquent plus ou moins du " modèle industriel " classique par la séparation de la production et du transport, l'introduction de la concurrence entre producteurs, la création de pools et de marchés spots, etc. L'Europe électrique d'hier était un système bien intégré techniquement, permettant des échanges utiles d'énergie, mais fonctionnant sur des bases beaucoup plus coopératives que concurrentielles.
La nouvelle problématique amenée par les débats préparatoires à la directive européenne est celle de la construction d'un marché électrique européen réellement intégré et concurrentiel.
Une première étape en ce sens a été franchie, avec la transposition en droit national de la directive dans les divers pays de l'Union européenne. Avant même que cette transposition ne soit achevée, la concurrence s'était engagée très activement mais de manière passablement désordonnée, avec des prix de marché parfois inférieurs aux coûts marginaux de court terme. Cette tendance s'est largement confirmée par la suite.
Après ces premières turbulences, le marché européen de l'électricité devrait progressivement se structurer autour de marchés spots servant de référence à des contrats bilatéraux de gré à gré de plus ou moins longue durée. Ceux-ci seront complétés par des marchés à terme et des marchés dérivés qui procureront les instruments de couverture nécessaires aux opérateurs pour se prémunir contre la volatilité des prix. Cette organisation suppose une harmonisation des conditions d'accès aux réseaux qui semble aujourd'hui en bonne voie. L'instauration d'une forte concurrence sur le " marché de gros " de l'électricité va entraîner une baisse importante des prix et une rationalisation de la production.
Les consommateurs éligibles devraient en être les premiers bénéficiaires, mais ce fait même devrait accélérer l'étape suivante du projet communautaire : la libéralisation de la distribution.
Dans ce contexte, les enjeux d'une nouvelle régulation du système électrique français apparaissent désormais clairement. Le premier doit être de permettre à l'ensemble des consommateurs français d'accéder à une électricité compétitive dont les structures de prix résultent de mécanismes concurrentiels. De ce point de vue, il est sans doute souhaitable de favoriser l'émergence aussi rapide que possible d'un ensemble de marchés européens bien structurés, concurrentiels et intégrés. Il conviendra de faciliter l'accès de la clientèle éligible française aux différents type de marchés, et de ne pas compromettre les bénéfices de l'ouverture par des charges excessives qui viendraient gonfler artificiellement la tarification d'usage des réseaux.
En même temps, une réflexion de fond sur les missions de service public et sur leurs modalités de mise en œuvre dans un contexte concurrentiel, s'impose. Cette réflexion doit s'établir dans le cadre d' un processus de concertation, décentralisé, impliquant l'ensemble des acteurs représentatifs de l'intérêt général : élus, collectivité concédantes, consommateurs, organisations syndicales, etc. Il conviendra notamment de réactualiser, dans ce nouveau contexte, les concepts traditionnels de garantie de fourniture et d'égalité de traitement.
S'agissant de garantie de fourniture, les clients non éligibles continueront à bénéficier, comme par le passé, des garanties traditionnelles du service public et les clients éligibles, devront avoir le choix, face aux risques de volatilité des prix, soit de se couvrir sur des marchés à terme et des marchés dérivés, soit de souscrire une garantie de fourniture à prix ferme auprès d'un ou plusieurs opérateurs sur la base de tarifs affichés.
S'agissant de l'égalité de traitement, il conviendra que tous les consommateurs éligibles puissent accéder dans des conditions équitables, aux " marchés de gros " : les plus grands directement, les moins grands, vraisemblablement par l'intermédiaire de négociants spécialisés. L'égalité de traitement entre non-éligibles continuera d'être assurée, comme aujourd'hui dans le cadre des principes du service public. Enfin, pour garantir l'égalité de traitement entre éligibles et non-éligibles, il faudra s'assurer de l'absence de subventions croisées entre les deux catégories de consommateurs. Cette vérification, à laquelle le régulateur national, les instances européennes en charge de la concurrence, et les opérateurs électriques eux-mêmes seront très attentifs, peut, soit relever d'un contrôle direct exercé par le régulateur, soit relever de mécanismes de marché si l'on autorisait les distributeurs à accéder au marché dans les mêmes conditions que les consommateurs éligibles. Dans une perspective à plus long terme, il est probable que tous les consommateurs deviendront éligibles : l'égalité de traitement entre consommateurs devrait alors résulter de la concurrence sur des réseaux de distribution transparents entre des fournisseurs s'approvisionnant sur un marché de gros européen devenu parfaitement concurrentiel.
Une politique énergétique nationale reste compatible avec l'ouverture des marchés, mais pas dans n'importe quelles conditions. Sa mise en œuvre n'est concevable que dans la transparence et sur la base de justifications inattaquables, sous peine de déclencher des contentieux dommageables à bien des points de vue. Enfin, la nouvelle régulation du secteur électrique français doit permettre, de manière générale, aux opérateurs français de faire valoir pleinement leurs atouts dans la concurrence qui s'engage aujourd'hui sur un mode majeur.
S'agissant plus particulièrement d'EDF, l'entreprise dispose d'avantages concurrentiels certains. Elle n'a nul besoin d'être " protégée " mais, au contraire, a tout à gagner de l'instauration d'une concurrence effective et transparente sur le marché européen. Pour bénéficier de toutes ses chances, EDF a besoin, dans l'immédiat, d'être exonérée de tout soupçon de connivence avec un gestionnaire de réseau longtemps profondément intégré au sein de l'entreprise : ceci suppose une réelle indépendance de ce gestionnaire sous le contrôle vigilant d'une Commission de régulation offrant toute garantie d'impartialité. À plus long terme, l'impossibilité pour les concurrents d'EDF de participer à l'alimentation de la clientèle non éligible alimentée par les réseaux de distribution d'EDF et des distributeurs non nationalisés, risque de se révéler un handicap pour l'entreprise qui se verra opposer l'absence de réciprocité lorsqu'elle s'intéressera au marché des distributeurs hors de nos frontières. Le remède à ce handicap pourrait être trouvé, à terme, soit dans l'accession à l'éligibilité de l'ensemble des distributeurs français, y compris EDF Services, soit dans la généralisation suffisamment rapide de l'éligibilité à l'ensemble de la clientèle finale.
S'il n'est sans doute pas urgent de trancher entre ces deux scénarios, il y aura un jour des décisions importantes à prendre pour l'organisation du service public de l'électricité. Toutes ces évolutions en profondeur impliquent une adaptation des instruments de régulation. À cet égard, la dimension européenne du marché électrique de demain est essentielle. Une bonne articulation de l'ensemble des instruments de régulation, nationaux et européens (instances en charge de la concurrence, organismes de régulation spécialisés, gestionnaires de réseaux et de marchés), est indispensable pour l'efficacité du secteur électrique français et son intégration harmonieuse dans le marché électrique européen. La transposition de la directive européenne en droit français marque une étape importante dans une évolution qui est cependant loin d'être achevée, évolution dont on discerne dès aujourd'hui les tendances lourdes. Il convient de s'y préparer sans précipitation mais avec toute la réactivité nécessaire. Le projet de loi de transposition en droit français de la directive propose la création d'un organisme de régulation spécialisé : la Commission de régulation de l'électricité. Les fonctions qui lui sont assignées sont cohérentes avec les principes de fonctionnement retenus pour le marché électrique français. Il conviendrait de veiller à ce que l'indépendance de cette Commission vis-à-vis de l'État et de ses services soit effective afin de la rendre totalement légitime dans ses rôles essentiels, tout particulièrement pour l'organisation, en concertation avec les autres régulateurs nationaux, d'un marché électrique européen concurrentiel et intégré.
1. Les facteurs déterminants de l'organisation des systèmes électriques
1.1. Des conditions favorables à l'apparition de puissants monopoles intégrés
Dès ses premiers balbutiements, l'industrie électrique s'est trouvée confrontée à une question lancinante qui allait dominer son histoire durant de longues décennies : comment assurer à une clientèle sans cesse plus exigeante, une alimentation en énergie électrique économique et sûre alors que ce vecteur énergétique présentait, à côté de qualités indéniables, le double défaut de n'être pratiquement pas stockable et d'obéir aux lois complexes de l'électrotechnique ?
Les premières réponses furent loin d'être entièrement satisfaisantes : implantées au cœur des agglomérations, des petites centrales à vapeur produisaient une électricité coûteuse et peu fiable, tandis que l'électricité abondante et bon marché produite par les usines hydrauliques exigeait, quant à elle, que ce soit le client qui se déplace pour aller à sa rencontre. Fort heureusement, les électriciens découvrirent rapidement qu'il était possible en élevant les tensions, de transporter l'électricité dans des conditions économiques acceptables.
Ils découvrirent, par la même occasion, les avantages techniques et économiques que l'on pouvait retirer de l'interconnexion : qu'il s'agisse de bénéficier des complémentarités entre systèmes de caractéristiques différentes ; de mettre à profit le foisonnement des aléas pour améliorer la fiabilité de la desserte ; de réduire les marges de sécurité nécessaires ou d'accroître la taille des unités de production. Avec les bienfaits de l'interconnexion, les électriciens venaient également de découvrir les phénomènes de rendements croissants dans les systèmes électriques : plus un système était gros et puissamment interconnecté, plus sa fiabilité et son économie s'affirmaient.
Presque simultanément, il apparut d'ailleurs aux industriels les plus perspicaces du secteur qu'ils amélioreraient encore leur position concurrentielle en renforçant leur ancrage territorial, c'est-à-dire en complétant leurs activités de production-transport par des activités de distribution qui relevaient, elles, avec évidence, d'une logique de monopole naturel local. Il résultait de tout cela que le jeu normal des mécanismes de marché, si l'on n'y mettait pas un frein, conduisait tout naturellement à la formation de puissants monopoles régionaux, voire nationaux, intégrés verticalement, tout simplement parce qu'il s'agissait ici de la forme d'organisation la plus efficace.
1.2. Jusqu'au milieu des années 1980, des variations sur un modèle dominant
Face à cette tendance naturelle et aux effets pervers qui pouvaient en résulter, les différents pays réagirent selon leur génie propre, sans pour autant remettre en cause un certain type de modèle industriel qui allait rester dominant jusqu'à la fin des années 1980. C'est ainsi qu'aux États-Unis, que des mécanismes de régulation s'exerçant, pour l'essentiel au niveau des États et animés par le souci constant de protéger les petits consommateurs contre les abus de position dominante des utilities, ont conduit, en application des textes fondateurs de 1935, à instituer des règles limitant la taille de ces monopoles locaux. Ces règles leur interdisaient en particulier d'exercer sur plusieurs États et les empêchaient pratiquement d'échanger de l'électricité entre eux. Le secteur électrique s'est ainsi vu imposer une fragmentation excessive sous le contrôle tatillon des commissions de régulation, instituées tant à l'échelle des États qu'à l'échelle fédérale.
En Allemagne, ayant constaté que la logique économique du secteur électrique produisait spontanément des monopoles, les autorités ont décidé de façon très pragmatique de s'accommoder de cette situation en acceptant la création d'un cartel de monopoles. L'Allemagne fut découpée en six zones principales, chacune d'entre elles relevant pour son alimentation en énergie électrique d'une entreprise en situation de
